打击IUU捕捞国际日，聊聊IUU捕捞的“前世今生”

IUU捕捞，即非法、未报告和无管制捕捞（illegal, unreported and unregulated fishing），包括未经许可、违反管理制度、未履行(lǚxíng)报告义务、使用未登记注册(dēngjìzhùcè)渔船或(huò)在无管辖水域从事有违养护义务的捕捞活动等。2017年，第72届联大可持续渔业决议(juéyì)将每年的6月(yuè)5日定为打击IUU捕捞国际日，以期提高国际社会对IUU捕捞的关注和重视(zhòngshì)。 而IUU捕捞这一(zhèyī)概念是如何产生，又是如何被写入联合国文件，成为国际共识的呢？让我们来个穿越(chuānyuè)之旅。 IUU捕捞制度最早(zuìzǎo)出现是为了解决公海捕捞问题。1982年(nián)《联合国海洋法公约》及1995年《鱼类(yúlèi)种群协定》提出建立分区域(qūyù)或区域渔业管理组织或安排，对跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群进行管理。这些建立的区域渔业管理组织从渔船注册登记、渔获物报告等方面对捕捞作业提出相应(xiāngyìng)要求，通过提高捕捞门槛和监管(jiānguǎn)成本将一些发展中国家排除在外。 而事实上(shìshíshàng)，建立区域渔业管理组织后，一些发展中国家(fāzhǎnzhōngguójiā)仍然在公海上进行捕捞(bǔlāo)作业。由于尚未加入区域渔业管理组织，这些发展中国家的捕捞活动不在美西方(fāng)设计(shèjì)的制度框架下，也不受美西方设计的制度约束。为此，美西方认为需要推出新的制度框架，来规制这些发展中非成员方的捕捞行为。在此背景下，美西方设计出IUU捕捞，进一步将发展中国家限定在其制度框架内，如果发展中国家不予配合，就(jiù)将其排除在合法公海捕捞之外(zhīwài)。 为了(wèile)(le)能够(nénggòu)让发展中国家接受新的制度设计，美西方(xīfāng)精心谋划了制度设计的背后科学支撑。美西方科学家称，1992年全球大型海洋捕捞渔船总吨位达到历史峰值，为156万总吨，而无管制捕捞等是导致这一问题(wèntí)的根本原因。与此同时，美西方积极开展工作，将(jiāng)上述问题写入《21世纪议程》，让联合国为此背书。为此，《21世纪议程》是继《联合国海洋法公约》之后，第一份确定了现在(xiànzài)所谓的IUU捕捞的国际法律文书(fǎlǜwénshū)。此后，区域渔业管理组织马上跟进。1999年，IUU捕捞概念在FAO第23届渔委会(wěihuì)上正式确立下来。此后，IUU捕捞概念成为全球公认的概念和问题。 近年来，为了(wèile)开展对华战略竞争(jìngzhēng)需要，美国将IUU捕捞(bǔlāo)问题工具化、政治化、泛安全化并不断予以强化。2014年，奥巴马政府(zhèngfǔ)推出“我们的(de)(de)海洋大会”，“IUU捕捞”问题是大会的重点内容(nèiróng)。2010 年，奥巴马政府提出“亚太再平衡战略”，特朗普、拜登政府先后将这一战略扩展为“印太战略”、“印太海域态势感知伙伴关系”，以打击“IUU捕捞”为名，提升“印太地区(dìqū)”的海上监视能力(nénglì)。2022年6月，拜登签署美国首份《打击IUU捕捞及相关虐待劳工的国家安全备忘录》，同年以所谓“IUU捕捞”、“强迫劳动(láodòng)”为由，制裁中国(zhōngguó)2家远洋渔业企业及其附属实体与157艘渔船。美国还每两年发布《国际渔业管理(guǎnlǐ)改善报告》，单方面将包括中国在内的国家认定为“IUU捕捞国”并采取(cǎiqǔ)禁止进港的制裁措施。同时，美国还以“IUU捕捞”为由，纠集(jiūjí)菲律宾、日本、澳大利亚、印度等对中国进行海上遏制围堵(wéidǔ)，妄图重塑中国周边战略环境；与太平洋岛国和(hé)非洲沿海国家签署“随船观察员协议”，对中国渔船频繁开展登船执法；对拉美沿海国威逼利诱，以加强“打击IUU捕捞”能力建设为由，破坏中国与拉美国家的正常渔业合作，竭力将中国排挤出全球海洋治理体系(tǐxì)。 与美国的(de)单边主义和霸权主义截然不同的是，中国秉持负责(fùzé)任(rèn)渔业大国的立场，积极践行“海洋命运共同体”理念，多措并举有效打击IUU捕捞，共同致力于实现SDG14.4目标。 一是建立健全管理(guǎnlǐ)制度。修订《远洋渔业管理规定》《渔业法》，出台《远洋渔船船位监测管理暂行办法》《农业(nóngyè)农村部关于加强远洋渔业公海转载管理的通知》《农业农村部关于促进(cùjìn)“十四五”远洋渔业高质量发展(fāzhǎn)的意见》等规章制度(guīzhāngzhìdù)，全面严格履行国际法下船旗国义务。 二是严防严打非法(fēifǎ)捕捞(bǔlāo)。“行刑”叠加，构建(gòujiàn)打击非法捕捞的全(quán)链条监管体系。抓好源头管理，实施远洋捕捞许可、远洋渔业企业资格认定与年审、远洋渔业项目审批等制度。抓好生产管理，实施远洋捕捞生产月度报告(bàogào)、渔船24小时实时动态监控、派驻观察员等制度。抓好产出管理，实施远洋渔获物合法性证明、兼捕报告等制度。惩治非法捕捞，开展日常执法，部署专项活动，加重(jiāzhòng)处罚力度。 三是积极履行大国义务(yìwù)。积极承担港口国责任，推动加入《港口国措施(cuòshī)协定》。履行市场国义务，对相关水产品实施进出口合法性认证。改革渔业补贴政策，加入《渔业补贴协定》。实施区域渔业管理组织养护和(hé)管理措施，履约(lǚyuē)成绩靠前(kàoqián)。开展公海巡航执法，在北太平洋海域开展常态化(huà)海警巡航执法，在中西部太平洋渔业委员会注册海警执法船，与国际社会一道共同打击公海IUU捕捞。 IUU捕捞(bǔlāo)(bǔlāo)破坏了渔业捕捞秩序和水域生态环境，因此对水生生物资源、水域生态系统以及渔民生计福利(fúlì)均产生了严重的(de)负面影响。为此，各国需要携手合作，共同打击IUU捕捞，而不是将其沦为政治操弄的工具。 作者(zuòzhě)是上海海洋(hǎiyáng)大学海洋战略智库研究中心办公室主任、海洋生物资源与管理学院教授